條例的特點及起草要領

發(fā)布時間：2016.02.22 瀏覽次數(shù)：4718次來源：尚邦公考

條例的特點及起草要領

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定，條例是七類黨內法規(guī)中的重要一類。抓好每一部條例的起草，對于協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，特別是深入貫徹全面從嚴治黨方針、加快形成完善的黨內法規(guī)體系、實現(xiàn)全面推進依法治國總目標具有重要意義。

　　一、條例的主要特點

　　條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定的黨內法規(guī)，是黨內法規(guī)制度體系的主干和支架。條例主要有以下特點：一是廣泛性。條例規(guī)范的對象通常是黨內生活中某一領域或者某一方面比較重大的問題，內容全面系統(tǒng)。如果是某一領域或者某一方面的一般問題或者具體問題，則不適宜用條例來規(guī)范。二是原則性。條例所作的規(guī)定和要求比較原則、概括，各地區(qū)各部門在具體執(zhí)行時可依據(jù)工作的實際需要制定適合各自情況的實施辦法或者細則。三是穩(wěn)定性。條例一經(jīng)頒布實施，在一個相當長的時期內，對其所涉及的對象行為起著約束作用。即使一些試行的條例，從實踐中來看，往往也要執(zhí)行5～10年的時間。四是權威性。從制定主體上來講，條例由黨的中央組織制定，中央紀委、中央各部門和各省、自治區(qū)、直轄市黨委無權制定。從發(fā)布形式上來講，條例一般以中共中央文件形式發(fā)布。這就從制發(fā)的源頭上保證了條例的權威性和約束力，黨的各級組織和全體黨員必須遵照執(zhí)行。

　　目前，中央黨內法規(guī)中共有24部條例（不含軍隊黨內法規(guī)）。比較重要的有《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等。

　　二、條例的結構

　　條例一般包括總則、分則、附則三部分。要提高一部條例的科學化水平，重要的就是必須注意合理地構造這三個組成部分。

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　　條例的總則對整個條例具有統(tǒng)領作用。它是與分則、附則等相對應的條文和規(guī)范的總稱，是整個條例的綱領和事關該條例全局內容的綜合�？倓t一般是條例必備的組成部分。

　　總則的內容主要包括：制定目的和依據(jù)、適用范圍、基本概念、基本原則、主管部門等。擬寫條例總則要注意科學表述總則的各項內容。比如，關于條例的制定目的，寫入的位置要正確，一般為第yi條；格式要規(guī)范，一般表述為“為了……制定本條例”；順序要合理，當目的具有多項內容，需要用多句來表述時，一般采用具體到抽象、直接到間接、由近及遠的順序排列；內容要切實，不能把非目的性的內容寫進去。關于條例的制定依據(jù)，一般以黨章、準則或者其他有關規(guī)定為依據(jù)；依據(jù)不宜寫得過于籠統(tǒng)，也不宜過于具體；依據(jù)與目的可以合寫為一條。關于條例的基本原則，如有多項，應當按其內在邏輯順序排列，一般依照重要程度排列。

　　（二）分則

　　條例的分則是與總則相對應的，使總則內容得以具體化的條文的總稱。分則是對各有關主體、客體、行為、結果作出分別規(guī)定的部分，即規(guī)定具體的行為規(guī)則，指明該條例鼓勵什么、允許什么、禁止什么、限制什么，具體的獎勵和懲罰措施等。從另一個角度講，分則是具體條件、行為模式、后果模式的主要載體，一般系統(tǒng)、具體地規(guī)定權利或職權、義務或職責，行使這些權利或職權、履行這些義務或職責的保障措施，以及行使或侵犯權利或職權、履行或不履行義務或職責所引起的結果。

　　分則在條例的結構中居于重要地位。沒有分則，總則不能得以具體化。而且，分則不僅是總則條文的具體化，還是對總則條文的綜合化，是條例中的實質內容。

　　在條例中，分則一般是以非明示的形式出現(xiàn)，也就是說，條例中一般并沒有分則的標題，往往是依據(jù)一定的順序分成幾章來排列。比如，黨內監(jiān)督條例（試行）的分則就分為監(jiān)督職責、監(jiān)督制度、監(jiān)督保障三章，黨內法規(guī)制定條例則按照時間順序把分則分為規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案清理與評估五章，干部教育培訓工作條例（試行）的分則分為管理體制、教育培訓對象、內容與方式、教育培訓機構、師資教材經(jīng)費、考核與評估、監(jiān)督與紀律七章。

　　在條例起草實踐中，我們一般是把罰則作為分則的一部分來看待的。為了增強條例的嚴肅性、邏輯性和執(zhí)行力，一般應當就“監(jiān)督與責任”單獨規(guī)定一章，作為罰則或分則的一部分。罰則部分要言簡意賅，留下接口，與紀律處分條例、黨內監(jiān)督條例等保持銜接。

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　　附則是條例中作為總則和分則的輔助性內容而存在的一個部分，對總則和分則的實施具有重要作用。條例中附則的內容一般包括關于制定實施辦法或者細則的授權規(guī)定、關于解釋權的規(guī)定、關于施行日期的規(guī)定、關于宣布有關黨內法規(guī)或規(guī)范性文件失效或廢止的規(guī)定。實踐中條例的附則一般是明示的，即在附則內容前標有“附則”字樣。

　　需要強調的是，附則中關于宣布有關黨內法規(guī)或規(guī)范性文件失效或廢止的規(guī)定，實踐中往往是對之前出臺的相關黨內法規(guī)作出處理，而忽視了對相關規(guī)范性文件的處理，這是不全面的，應該對與條例有關的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件一并作出及時清理。還有的僅僅籠統(tǒng)規(guī)定“此前有關規(guī)定，凡與本條例不一致的，以本條例為準”，這是不科學的，除非此前相關的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件還無法作出整體宣布失效或廢止的處理，否則，在條例中均應明確規(guī)定對哪些黨內法規(guī)和規(guī)范性文件作出宣布失效或廢止處理。

　　需要說明的是，關于施行日期，由于黨內法規(guī)公開發(fā)布時往往只公開條例，一般不公開通知內容，為便于黨員群眾準確了解施行日期，建議施行日期寫明具體年月日，一般以會議審議通過的日期或者領導同志zui后簽發(fā)的日期為準，而不是籠統(tǒng)地寫“本條例自發(fā)布之日施行”。

　　三、起草條例應把握好的幾個關系

　　（一）粗與細的關系。條例寫到什么程度，如何定位，是起草中的一個重要問題。從條例本身的效力層級來看，它僅次于黨章和準則，高于規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，在整個黨內法規(guī)體系中居于主干性地位。因此宜定位在中觀偏上的位置，不宜過于具體和詳細，做到要言不煩、意盡言止，以給專項制度留出空間和余地，對黨章、準則和其他條例中已有明確規(guī)定的內容，一般不再作重復規(guī)定；同時，也不能過于宏觀，要保證條例有針對性、可操作性。

　　（二）前與后的關系。條例規(guī)定的是黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作。在這一領域或者方面，實踐中一般都已形成比較成熟的做法和經(jīng)驗。對那些經(jīng)過檢驗切實可行、群眾認可的好做法好經(jīng)驗，要在總結提煉的基礎上，把它吸收到條例中來。同時，還要適當著眼長遠，針對現(xiàn)實中的一些“硬骨頭”，以改革的精神推進制度創(chuàng)新，注意適當超前，使條例的內容體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。

（三）統(tǒng)與分的關系。一部好條例，應該做到統(tǒng)分結合、該統(tǒng)則統(tǒng)、該分則分。比如，條例的總則是對整個條例具有統(tǒng)領作用的，因此，不能過于簡單，不能漏掉應當包括的內容；也不能過于繁瑣，篇幅過長、條文過多，把可以獨立作為一個部分且分量較重的內容寫入總則；不能把總則當作一個“雜物袋”，把凡是不好放到別的部分去的內容，都寫入總則，導致總則失去統(tǒng)領性、協(xié)調性。再比如，關于行為與責任。規(guī)定行為，一般以“分”的形式去闡述各種行為，要求“應該做什么”“不該做什么”；規(guī)定責任，一般以“統(tǒng)”的形式去闡述一類行為“做不到會怎么處理”。